Artykuł
Zgoda na rozwiązanie umowy o pracę z radnym – nowa interpretacja przepisów
Rada gminy nie ma prawa do podejmowania uznaniowych decyzji odmownych w sprawie zwolnienia radnego z pracy. Jeżeli zwolnienie nie ma nic wspólnego z wykonywaniem mandatu – rada musi zgodzić się na to zwolnienie. Odmowa stanowi wprost wejście w kompetencje sądu pracy.
Takie wnioski płyną z najnowszych rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Jest to dość istotna zmiana interpretacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g). Przede wszystkim sądy zwracają samorządowcom uwagę, że przepis ten nie może być stosowany po to, aby radnemu zapewnić nieusuwalność z pracy. Nie można go też stosować w ten sposób, że w jednym jego fragmencie widzimy obowiązek obrony radnego przed zwolnieniem, a w innym – uznaniowe prawo rady do takiej obrony.
Zasady wyrażania zgody na zwolnienie z pracy radnego
Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Takie reguły wprowadził art. 25 ust. 2 u.s.g.
Z przepisu wynika, że rada gminy:
1) wyraża zgodę na każde rozwiązanie umowy o pracę z radnym, ale
2) przy zwolnieniu z pracy mającym związek z wykonywaniem mandatu – broni radnego.
Pomimo jednoznacznego brzmienia przepisu, przez wiele lat był on stosowany inaczej. Przyjmowano, że także w sytuacjach, w których zwolnienie radnego z pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu – rada gminy może to zwolnienie zablokować. Taka interpretacja została uznana za błędną, gdyż powoduje „wejście” w kompetencje sądów pracy.
Rada gminy nie ma prawa odmówić zwolnienia z pracy radnego, jeżeli powody zwolnienia są z zakresu prawa pracy i nie ma w nim żadnych elementów związanych z ustawą o samorządzie gminnym (czyli mandatem radnego). Taki pogląd sądy formułują obecnie coraz częściej. Przykłady zastosowania tego rozumowania:
|
Trzy sytuacje związane ze zwolnieniem radnego z pracy
W praktyce, rady gminy rozpatrują w swojej pracy trzy sytuacje związane z odwołaniem radnego.
Sytuacja 1.
Występuje oczywisty związek między chęcią pozbawienia radnego pracy a wykonywaniem przez niego mandatu.
Radny zorganizował spotkania z mieszkańcami i informował na nich krytycznie o planach inwestycyjnych gminy, wskazując ich minusy (np. zamiar zadłużenia gminy). I kilka tygodni później do rady gminy trafia wniosek o wyrażenie zgody na jego odwołanie. Jest to ukryta sankcja za spotkania z mieszkańcami (często z wydumanymi zarzutami o utracie zaufania i bez wskazania rzeczywistych naruszeń prawa przez radnego jako pracownika). Każdy, kto śledzi samorządność w Polsce, zna z autopsji takie sytuacje.
Sytuacja 2.
Nie ma żadnego związku między chęcią zwolnienia radnego z pracy a jego działalnością publiczną w ramach mandatu radnego. Jednocześnie nie ma żadnych zarzutów wobec radnego jako pracownika.
Sytuacja 3.
Nie ma żadnego związku między chęcią zwolnienia radnego z pracy a jego działalnością publiczną w ramach mandatu radnego. Jednocześnie są poważne zarzuty wobec radnego jako pracownika. Przykładowo – nie stosował jako dyrektor przepisów Prawa zamówień publicznych, kupując do szpitala sprzęt i potrzebne szpitalowi usługi.
Istnieją dwie interpretacje przepisów co do uprawnień rady gminy, jako organu wyrażającego zgodę na zwolnienie radnego z pracy.
Interpretacja nr 1
Rada gminy stosuje art. 25 ust. 2 u.s.g. w ten sposób, że bada przyczyny odwołania radnego:
W sytuacji nr 1 – rada musi odmówić zgody na zwolnienie z pracy radnego.
W sytuacji nr 2 i nr 3 – ma prawo wyrazić zgodę na odwołanie radnego według swojej uznaniowej decyzji. W sytuacji nr 2 i 3 rada gminy wchodzi w kompetencję sądu pracy, gdyż ocenia zasadność zwolnienia radnego w obszarze, który nie dotyczy pełnienia przez niego funkcji radnego.
Ta interpretacja jest obecnie odrzucana przez sądy.
Interpretacja nr 2
Rada gminy stosuje art. 25 ust. 2 u.s.g. w ten sposób, że bada przyczyny odwołania radnego:
W sytuacji nr 1 musi odmówić zgody na zwolnienie z pracy radnego. Co do tej sytuacji obie interpretacje art. 25 ust. 2 u.s.g. są identyczne. Rada gminy nie ma swobody decyzji – musi chronić mandat radnego (pochodzący z wyboru, a nie nominacji).
Różnice pojawiają się przy sytuacji 2. i 3. W tej interpretacji rada gminy nie ma żadnych kompetencji do blokowania odwołania radnego ze stanowiska, gdyż byłoby to wejście w kompetencję sądu pracy. Rada ma obowiązek w sytuacji 2. i 3. wydać zgodę na odwołanie radnego. Nie ma żadnych uznaniowych kompetencji do innego zachowania.
Przykładem nowego podejścia sądów do art. 25 ust. 2 u.s.g. jest wyrok WSA w Białymstoku z 6 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Bk 71/23). Został on zaskarżony do NSA – ale mimo to jest często powoływany w bieżącym orzecznictwie. Wyrok dotyczy wniosku nadleśnictwa w sprawie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym, z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia. Nadleśnictwo wskazywało we wniosku do rady gminy, że podstawą wypowiedzenia umowy o pracę nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. We wniosku znajdziemy kilkanaście typowych zarzutów pracodawcy wobec pracownika z zakresu prawa pracy (do rady gminy trafił zarzut „negatywnego wpływu na atmosferę w zakładzie pracy w związku z postawą, przejawiającą się wyniosłym, egoistycznym, konfliktowym oraz roszczeniowym nastawieniem do przełożonych i współpracowników)”. Rada gminy nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. I wskazała, że zarówno w orzecznictwie sądowym (NSA i SN), jak i w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że kwestia wyrażenia zgody bądź odmowa jej wyrażenia w przypadku, gdy podstawą rozwiązania umowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu – zostały pozostawione uznaniu rady gminy. Na tej podstawie rada nie znalazła uzasadnienia do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Okazało się, że ta formuła – typowa dla tego typu uchwał – nie została przyjęta przez sąd. Wskazał on na klarowną sytuację:
nie występuje związek zwolnienia pracownika z wykonywaniem przez niego mandatu radnego,
we wniosku uzasadniającym zwolnienie z pracy wymieniono kilkanaście sytuacji uzasadniających to zwolnienie, które powinny być ocenione przez sąd pracy, a nie radę gminy.
Dlatego WSA uznał uchwałę za niezgodną z prawem.
Dwa sprzeczne stanowiska sądów administracyjnych
W wyroku z 6 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Bk 71/23) WSA w Białymstoku wskazał na dwie interpretacje spornych przepisów (analogiczne przepisy występują także w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa).
Interpretacja nr 1
Co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady, a jedynie w sytuacji, gdy rada uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu – zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody.
Przykładami zastosowania interpretacji nr 1 są wyroki NSA:
|
Interpretacja nr 2
WSA w Białymstoku w wyroku z 6 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Bk 71/23) uznał, że ww. kierunek w orzecznictwie uległ jednak zmianie i za dominujący można obecnie uznać odmienny pogląd prawny. Pogląd ten sprowadza się do przyjęcia, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.
Ewolucja interpretacji art. 25 ust. 2 u.s.g.
Z powołanego wyroku WSA w Białymstoku wynika zmiana sposobu stosowania art. 25 ust. 2 u.s.g., którą radni powinni uwzględnić w swojej pracy. Taka sytuacja jest częsta, pomimo braku nowelizacji przepisu. I wynika z działalności orzeczniczej sądów. W wyroku NSA z 26 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 4632/21) sąd pokazał tę ewolucję. Punktem startu był pogląd z 1992 roku, według którego wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak np. w uzasadnieniu uchwały SN z 24 listopada 1992 r., sygn. akt I PZP 55/92). Obecnie uważa się, że rada gminy nie ma tej swobody także w sytuacji, gdy zwolnienie z pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu (wtedy rada musi się zgodzić na zwolnienie).
Z ORZECZNICTWA W ocenie NSA, art. 25 ust. 2 u.s.g. (…) nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. Wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4632/21) |
Sąd nie tylko eliminuje uchwałę, ale wydaje radzie miasta nakaz
Wyrok WSA w Białymstoku nie jest prawomocny, ale taki status ma np. wyrok WSA w Lublinie z 21 listopada 2023 r. (sygn. akt III SA/Lu 466/23). Sąd stwierdził w nim nieważność uchwały rady miasta w przedmiocie niewyrażenia zgody na odwołanie radnego ze stanowiska dyrektora stacji ratownictwa medycznego samodzielnego publicznego zoz. Uchwała podjęta została na skutek wniosku złożonego przez marszałka województwa. Jako przyczyna odwołania radnego wskazana została „utrata zaufania zarządu województwa”, spowodowana m.in. nieprawidłowościami, które zostały ustalone w trakcie kontroli doraźnej kompleksowej w stacji ratownictwa medycznego. W okresie objętym kontrolą:
1) radny nie wykonywał obowiązków dyrektora przez 179 dni roboczych,
2) odpowiadał za błędne wystawienie faktury za transport sanitarny „daleki”, ustalenie cennika za usługi warsztatowe naprawy samochodów w stacji obsługi i cen myjni samochodowej świadczonych komercyjnie przez stację,
3) naruszył przepisy o zamówieniach publicznych i zasady wykonywania zadań statutowych.
Z ORZECZNICTWA (…) w świetle regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g., motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać z kolei z uzasadnienia uchwały. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również powinna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Jak wskazano, w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Tym samym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że przyczyny rozwiązania z T.K. stosunku pracy nie miały żadnego związku ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego. Takie stwierdzenie zresztą wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano: „Należy zaznaczyć, że przyczyna ewentualnego wypowiedzenia stosunku pracy wskazana we wniosku Marszałka Województwa z dnia 9 maja br. nie jest związana z wykonywaniem przez radnego mandatu radnego Rady Miasta. (...)”. Wyrok WSA w Lublinie z 21 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 466/23 |
Sąd nie tylko uznał uchwałę rady miasta za nieważną, ale sformułował wobec niej pewnego rodzaju nakaz: „Organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko prawne, pamiętając, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Art. 25 ust. 2 u.s.g. nie ma na celu zapewnienia radnemu nieusuwalności z pracy, jaką wykonuje, i uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę”.
Szymon Kujda
art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 609)
-
keyboard_arrow_right
-
keyboard_arrow_right
-
keyboard_arrow_right
-
keyboard_arrow_right
