(63)

W poniższych motywach streszczono uwagi przedstawione przez Portugalię w piśmie z 26 września 2018 r.

(64)

Portugalia twierdzi, że decyzja negatywna w sprawie programu ZFM miałaby dramatyczne i nieodwracalne skutki dla stabilności gospodarczej Madery (82). Komisja powinna zatem wziąć pod uwagę status Madery jako regionu najbardziej oddalonego, uznany w art. 349 TFUE.

(65)

Portugalia twierdzi ponadto, że Komisja powinna w swojej ocenie uwzględnić wpływ gospodarczy programu ZFM na rozwój regionu (83), w szczególności biorąc pod uwagę jego skutki gospodarcze dla handlu krajowego, europejskiego i międzynarodowego (84).

(66)

Ponadto Portugalia uważa, że trwające szczegółowe dochodzenie dyskryminowałoby Maderę w porównaniu z innymi jurysdykcjami, które stosują preferencyjne stawki podatku dochodowego, a nie stosują zasad pomocy państwa (85).

(67)

Portugalia uważa, że program ZFM nie wiąże się z wykorzystaniem zasobów państwowych (tj. zwiększeniem wydatków lub nawet zmniejszeniem dochodów budżetu publicznego). Program nie odpowiada "rzeczywistym wydatkom podatkowym", a jedynie wirtualnym wydatkom podatkowym, a nawet fikcji księgowej ("teoretycznemu uszczupleniu dochodów podatkowych") (86). Portugalia wyjaśnia ponadto, że przedsiębiorstwa mają siedzibę w ZFM i inwestują tam wyłącznie z uwagi na istnienie ulgi podatkowej. W przeciwnym razie, gdyby nie korzyści podatkowe, przedsiębiorstwa te nie ustanowiłyby siedziby w ZFM ani nie płaciłyby zwykłych podatków obowiązujących w Portugalii kontynentalnej lub na Maderze (87).

(68)

Portugalia twierdzi, że program ZFM stanowi część ogólnej ekonomii portugalskiego systemu podatkowego (88). Portugalia uważa ponadto, że zgodnie z praktyką Komisji (89) niska stawka podatkowa stosowana w całym państwie członkowskim lub regionie autonomicznym powinna być traktowana jako środek ogólny, a zatem nie przynosi korzyści przedsiębiorstwom mającym siedzibę w ZFM (90).

(69)

Portugalia uważa również, że program ZFM nie ma charakteru selektywnego, ponieważ środek nie sprzyja "niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów" w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Portugalia twierdzi, że zgodnie z art. 36 ust. 6 statutu korzyści podatkowych (Estatuto dos Benefícios Fiscais, "EBF") w ZFM mogą być zarejestrowane wszystkie przedsiębiorstwa prowadzące działalność handlową, przemysłową, morską lub inną działalność usługową (jeżeli nie jest wyraźnie wyłączona z programu, jak ma to miejsce w przypadku działalności ubezpieczeniowej i finansowej). W związku z tym korzyści podatkowe dla beneficjentów ZFM nie spełniają warunku selektywności, który ma zasadnicze znaczenie dla istnienia pomocy państwa. Ponadto nie można nawet stwierdzić, że selektywność faktycznie istnieje, ponieważ odpowiednie korzyści podatkowe nie są ograniczone do określonych kategorii lub sektorów o wspólnych cechach.

(70)

Portugalia stwierdza, że program ZFM należy uznać za środek ogólny, a nie za środek pomocy państwa (91). Badany środek nie wiąże się z selektywną korzyścią dla spółek zarejestrowanych w ZFM i może być uzasadniony logiką systemu podatkowego. Ponadto Portugalia uważa, że to na Komisji spoczywa ciężar dowodu w celu ustalenia, czy program ZFM stanowi pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

(71)

Portugalia twierdzi ponadto, że jeżeli program ZFM wiąże się z "pomocą", należy go zakwalifikować jako "istniejącą pomoc". Program ZFM ustanowiono przed przystąpieniem Portugalii do EWG (92) i nie podlegał on żadnym istotnym zmianom poza ramami negocjacyjnymi dotyczącymi istniejącej pomocy. W związku z tym program ZFM nie powinien podlegać uprzedniemu zatwierdzeniu przez Komisję na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE. Komisja powinna natomiast zaproponować zamiast tego właściwe środki (93), które mogłyby obejmować zmianę treści programu pomocy, wprowadzenie wymogów lub jego doprecyzowanie. Ewentualnie Portugalia proponuje, aby Komisja przyjęła decyzję pozytywną z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków ("decyzja warunkowa") (94).

(72)

Portugalia przyznaje, że decyzje Komisji z 2007 r. i 2013 r. stanowią, iż pomoc w formie obniżki podatku dochodowego od osób prawnych ma zastosowanie do "zysków wynikających z działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze" (95). Portugalia odrzuca jednak stwierdzenie Komisji, że jeżeli przedsiębiorstwa nie prowadzą działalności na Maderze, nie ponoszą żadnych dodatkowych kosztów wynikających z prowadzenia działalności w regionie najbardziej oddalonym i w związku z tym nie są uprawnione do regionalnej pomocy operacyjnej (96).

(73)

Portugalia przypomina, że określone ilościowo dodatkowe koszty poniesione przez przedsiębiorstwa na Maderze, będącej regionem najbardziej oddalonym (97), dostosowano do wymiaru gospodarczego ZFM, co zostało uznane w decyzji Komisji z 2007 r. (98) Ponadto obecne wdrażanie programu ZFM jest całkowicie spójne z wdrażaniem wynikającym z decyzji Komisji z 2007 r. i 2013 r., w których stwierdzono, że "środek umożliwia rekompensatę dodatkowych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa znajdujące się we wspomnianym regionie najbardziej oddalonym" (99). Portugalia argumentuje również, że korzyści podatkowe wynikające z ZFM są znacznie niższe od "dodatkowych kosztów", a warunek, że działalność musi być "faktycznie i fizycznie wykonywana na Maderze", znajduje odzwierciedlenie w obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności ZFM i spełnienia innych wymogów prawnych, które skutkują tym, że przedsiębiorstwa zarejestrowane w programie ZFM (System III) są prawowitymi beneficjentami tego programu i są uprawnione do regionalnej pomocy operacyjnej (100).

(74)

Portugalia powtarza, że "prowadzenie działalności na Maderze" powinno oznaczać jedynie, że działalność ta jest wykonywana na Maderze, jeżeli jest prowadzona na Maderze z siedzibą statutową, zarządem i ośrodkiem decyzyjnym, bez wymogu posiadania tam pełnego stałego kapitału ludzkiego. Portugalia uważa, że wymagając faktycznego prowadzenia na Maderze działalności, która z definicji ma charakter międzynarodowy, Komisja zaprzecza związkowi takiej działalności międzynarodowej z tym regionem, który to związek uznano w decyzjach Komisji z 2007 r. i 2013 r. (101)

(75)

Ponadto Portugalia powtarza swoje stanowisko, że wymóg faktycznego i fizycznego prowadzenia działalności na Maderze nie oznacza ani nie może oznaczać, że działalność ta musi być ograniczona z geograficznego punktu widzenia do terytorium Madery i zysków uzyskanych wyłącznie na tym obszarze geograficznym. "Wykładnia zwężająca", której dokonuje Komisja, nie jest zatem zgodna z utrwalonym orzecznictwem unijnym dotyczącym "głównego ośrodka podstawowej działalności" (102), praktyką decyzyjną Komisji i orzecznictwem unijnym w zakresie "efektu mnożnikowego" (103), a także z podstawową swobodą przedsiębiorczości oraz swobodnym przepływem towarów, osób, usług i kapitału w Unii.

(76)

Portugalia stwierdza ponadto, że możliwość przypisania ma miejsce w odniesieniu do siedziby zarządu przedsiębiorstwa lub lokalizacji jej faktycznego zarządu. Jest to w pełni zgodne z decyzją Komisji z 2007 r., która stanowi, że "program stosuje się bez rozróżnienia do przedsiębiorstw będących rezydentami i niebędących rezydentami w Portugalii" (104). W decyzji Komisji z 2013 r. uznano również, że działalność przedsiębiorstw posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w ZFM ma zasadniczo charakter międzynarodowy, ponieważ "działalność prowadzona przez te przedsiębiorstwa jest otwarta na konkurencję międzynarodową" (105). W związku z tym nowa interpretacja pkt 14 decyzji Komisji z 2007 r., zgodnie z którą odnośna działalność może być w pełni prowadzona wyłącznie w ścisłych granicach geograficznych Madery, jest sprzeczna z samym programem ZFM i z wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. jako kluczowym instrumentem mającym przyciągać inwestycje pochodzące z rynku wewnętrznego i spoza niego. Jest ona również sprzeczna z celem art. 349 TFUE, który umożliwia przyjęcie specyficznych środków (podatkowych) w celu przyciągnięcia inwestycji, a tym samym sprzyjania unowocześnianiu i różnicowaniu gospodarki.

(77)

Ponadto Portugalia wypełnia swoje zobowiązania w ramach planu działania OECD w sprawie erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków (106) ("plan przeciwdziałania BEPS"), który podpisała w 2016 r. Plan przeciwdziałania BEPS zawiera pojęcie "znaczącej działalności", które ogranicza stosowanie programów preferencyjnych do zysków mających związek przyczynowy z kosztami ponoszonymi przez przedsiębiorstwo w celu rozwijania aktywów bazowych.

(78)

Portugalia uważa, że w ramach badania zgodności programu ZFM z prawem Komisja powinna wziąć pod uwagę kryterium "znaczącej działalności" określone w przepisach OCED, a w szczególności w "Ogólnych zasadach przewodnich dotyczących oceny środków w ramach Planu przeciwdziałania BEPS" (107). Portugalia jest zdania, że Komisja powinna uwzględnić w swojej ocenie istniejące unijne instrumenty prawne dotyczące zwalczania uchylania się od opodatkowania i zwalczania oszustw podatkowych, w szczególności przepisy dotyczące nadużywania rzeczywistych uzgodnień ustanowione dyrektywą (UE) 2016/1164. Należy również wziąć pod uwagę przepisy dotyczące obowiązkowej automatycznej wymiany informacji w dziedzinie opodatkowania w odniesieniu do podlegających zgłoszeniu uzgodnień transgranicznych, wprowadzone dyrektywą Rady 2011/16/UE (108).

(79)

Portugalia wyjaśnia, że przepisy dotyczące unikania opodatkowania wprowadzone dyrektywą (UE) 2016/1164 mają zastosowanie do nierzeczywistych uzgodnień (tj. sytuacji, w których przedsiębiorstwa mające siedzibę na obszarach o niskich stawkach podatkowych i nieprowadzące tam żadnej działalności gospodarczej są opodatkowane stawką niższą lub nawet zerową). Należy podkreślić, że zgodnie z tą dyrektywą do celów oceny zgodności z prawem przedsiębiorstw mających siedzibę w ZFM Komisja na etapie oceny przyznania pomocy państwa powinna opierać się na przepisach ogólnych przeciw unikaniu opodatkowania. Portugalia uważa, że nie do przyjęcia jest stwierdzenie, iż korzyści podatkowe przyznane przedsiębiorstwom posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w ZFM, stanowiące "ulgę podatkową", siłą rzeczy oznacza, że takie przedsiębiorstwa są objęte nierzeczywistym uzgodnieniem (109).

(80)

Portugalia opisuje również istniejący system kontroli podatkowej w odniesieniu do przedsiębiorstw zarejestrowanych w ZFM (110). Ponadto Portugalia opisuje weryfikację wymogu odrębnego księgowania zysków generowanych w ZFM (111) i na tej podstawie kwestionuje stanowisko Komisji zawarte w decyzji o wszczęciu postępowania, że mogą istnieć wątpliwości co do skuteczności kontroli prowadzonych przez organy podatkowe (112).

(81)

Portugalia wyjaśnia, że wprowadzenie ograniczeń dotyczących minimalnej liczby miejsc pracy jest nierozerwalnie związane z podobną logiką środka zapobiegania nadużyciom: celem było uniknięcie sytuacji, w której przedsiębiorstwa, które nie prowadzą znaczącej działalności gospodarczej, czerpią nienależne korzyści na Maderze. Nie narzuca to jednak ani nie uzasadnia interpretacji wymogów dotyczących miejsc pracy poza kontekstem obowiązującego prawa Unii i prawa krajowego.

(82)

W nawiązaniu do przepisów Unii dotyczących harmonizacji (113) Portugalia twierdzi, że w prawie Unii nie przyjęto jednolitego pojęcia "umowy o pracę", "stosunku pracy" lub "pracownika" (114), a w konsekwencji "miejsca pracy". Odpowiednie pojęcie "miejsca pracy" zostało określone w portugalskim prawie pracy (115), które nie jest sprzeczne z mającym zastosowanie prawem Unii.

(83)

Portugalia zawsze uważała, że wymóg utworzenia lub utrzymywania miejsc pracy przez podmioty posiadające zezwolenie na prowadzenie działalności w ZFM jest spełniony tylko wtedy, gdy zawarta jest umowa o pracę z przedsiębiorstwem mającym siedzibę w ZFM (116). Nie można ignorować form zatrudnienia, które przewidziane są w przepisach unijnych i krajowych, w szczególności zatrudnienia tymczasowego, a także (podstawowej) swobody przepływu pracowników.

(84)

Portugalia twierdzi ponadto, że przepisom (117) i orzecznictwu Unii (118) przyświeca akceptacja i ochrona różnych rodzajów stosunku pracy (niezależnie od tego, czy są one tymczasowe, czy stałe) oraz mobilności pracowników w państwach członkowskich poprzez uznanie tego zjawiska (mobilności), w tym uznanie go za element pozytywny dla rozwoju gospodarki państw członkowskich. Podobnie Unia zasadniczo uznaje swobodę przedsiębiorstw w zakresie świadczenia usług z innych państw członkowskich i czasowego delegowania ich pracowników w tych państwach członkowskich, co ponownie odzwierciedla mobilny charakter obecnych stosunków pracy, przy czym nie oznacza to braku weryfikacji znaczącej działalności gospodarczej przedsiębiorstw. W związku z tym Portugalia nie zgadza się, że zgodność programu ZFM z prawem jest bezpośrednio zależna od utworzenia pewnej liczby miejsc pracy lub od interpretowanego w sposób wsteczny pojęcia "miejsce pracy", które opiera się wyłącznie na koncepcji przestrzeni (miejsca fizycznego), w której pracownicy wykonują swoje zadania i to w sposób stały (119).

(85)

Portugalia odnosi się do negocjacji z Komisją w kontekście decyzji Komisji z 2002 r. w sprawie zatwierdzenia Systemu II (120), w wyniku których to negocjacji Portugalia zgodziła się uwzględnić maksymalne pułapy opodatkowania związane z liczbą miejsc pracy, nie oznacza to jednak, że warunek ten był warunkiem sine qua non, a Portugalia nigdy nie wdrożyła programu, uznając, że warunek ten miał taki charakter (121).

(86)

Ponadto Portugalia uważa, że ZFM nie jest programem pomocy na rzecz zatrudnienia, lecz programem pomocy na rzecz dywersyfikacji i unowocześniania Madery. Celem programu ZFM jest przede wszystkim przyczynianie się do wzrostu regionalnego produktu krajowego brutto ("PKB"). Wkład programu w PKB Madery świadczy o silnym związku między działalnością gospodarczą prowadzoną przez przedsiębiorstwa zarejestrowane w ZFM a regionem.

(87)

Portugalia powtarza, że pojęcia "tworzenie miejsc pracy" i "roczne jednostki robocze" (RJR) zawarte w pkt 58 i przypisie 52 wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. nie mają zastosowania do programu ZFM. Definicje te mają zastosowanie wyłącznie do "regionalnej pomocy inwestycyjnej" (sekcja czwarta wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r.), a nie do pomocy operacyjnej (sekcja piąta tych wytycznych). Ponadto Portugalia podkreśla, że nie ma precedensu, jeżeli chodzi o stosowanie koncepcji RJR do pomocy regionalnej w regionie najbardziej oddalonym, wbrew temu, co Komisja stwierdziła w decyzji o wszczęciu postępowania (122). Według władz portugalskich ze względu na wyjątkowy charakter regionów najbardziej oddalonych należy przyjąć inną definicję tworzenia miejsc pracy. Portugalia przypomina w sposób bardziej ogólny, że wytyczne w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. oraz warunki decyzji Komisji z 2007 r. i 2013 r. nie są wiążące. W każdym razie, jeżeli chodzi o pojęcie tworzenia miejsc pracy zawarte w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r., Portugalia nigdy nie zobowiązała się do stosowania takiego pojęcia. Obliczanie liczby miejsc pracy utworzonych i utrzymanych w regionie nie powinno zatem podlegać warunkom przewidzianym w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. ani być powiązane z liczbą personelu określaną zgodnie z art. 5 zalecenia Komisji dotyczącego definicji mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (123).

(88)

Portugalia przypomina ponadto, że działalność beneficjentów ZFM nie musi koniecznie być prowadzona w regionie, ponieważ celem programu jest przyciągnięcie inwestycji zagranicznych i rozwój usług międzynarodowych. Wykładnia zwężająca, w myśl której działalność powinna być ograniczona do terytorium Madery, eliminuje zachętę do umiędzynarodowienia przedsiębiorstw, odwracając logikę rozwoju regionalnego, który należy promować. Portugalia stwierdza, że miejsca pracy ograniczone wyłącznie do Madery lub pobór dochodów podatkowych nie były głównymi celami programu ZFM.

(89)

Portugalia powtarza, że kontrola tworzenia/utrzymywania miejsc pracy w ZFM odbywa się w wystarczającym stopniu za pośrednictwem rocznych deklaracji podatkowych - Modelos 10, 30 i DMR (comiesięczne rozliczenie wynagrodzenia) - oraz deklaracji dotyczącej utworzonych/utrzymanych miejsc pracy w załączniku D, pole 6 formularza "Modelo 22" (obowiązkowego tylko dla beneficjentów programu ZFM) (124). Zgodnie z portugalskim prawem pracy deklaracje te umożliwiają sprawdzenie istniejących miejsc pracy na początku i na końcu roku obrotowego.

(90)

Portugalia uważa, że portugalski system podatkowy obejmuje wiele instrumentów umożliwiających skuteczną kontrolę programu ZFM. Przedsiębiorstwa mające siedzibę w ZFM podlegają kontroli ze strony organu podatkowego i celnego ("AT"), rządu regionalnego, Generalnej Inspekcji Finansów i wszystkich innych departamentów podatkowych, w tym Dyrekcji ds. Dochodzeń dotyczących Nadużyć Finansowych i Działań Specjalnych, Dyrekcji Kontroli Skarbowej oraz Jednostki ds. Dużych Podatników. Ponadto w przypadku wykrycia nielegalnej działalności wszczynane są postępowania administracyjne, a nawet karne. Nadzór, inspekcja i kontrola legalności działalności prowadzonej w ZFM stanowiły priorytet w krajowych planach kontroli podatkowej.

(91)

Portugalia uważa ponadto, że wstępne stanowisko Komisji, zgodnie z którym poszczególnych deklaracji podatkowych nie można wykorzystywać jako podstawy do dokładnego obliczenia liczby miejsc pracy u każdego beneficjenta ZFM ani też nie można wykorzystywać jako zasadnej alternatywy dla definicji miejsc pracy w rozumieniu wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. (125), stanowi naruszenie zasady poszanowania funkcji państwa przewidzianej w art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej.

(92)

Portugalia podkreśla wkład programu ZFM w rozwój regionalny najbardziej oddalonego regionu, jakim jest Madera, i przedstawia w tym celu badanie (126) ukazujące znaczenie ZFM w umiędzynarodowieniu i dywersyfikacji gospodarki Madery. Portugalia twierdzi ponadto, że zastosowany środek jest zgodny z decyzjami Komisji z 2007 r. i 2013 r. oraz obowiązującymi zasadami pomocy państwa. Portugalia stwierdza również, że Komisja powinna w spójny sposób ocenić program ZFM pod kątem polityki Unii dotyczącej regionów najbardziej oddalonych, koncentrując się na spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej.

(93)

Portugalia powtarza, że GBER z 2014 r. nie może mieć zastosowania z mocą wsteczną do przypadków przyznania pomocy indywidualnej w ramach programu ZFM w celu zadeklarowania ich zgodności, jeżeli przypadki te wyłączono na podstawie tego ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych. Władze portugalskie uważają ponadto, że dokonanie elastycznej wykładni przepisów GBER z 2014 r. nie wiązałoby się z koniecznością nałożenia na beneficjentów ZFM obowiązku prowadzenia ich działalności gospodarczej wyłącznie na Maderze, będącej regionem najbardziej oddalonym. Portugalia stwierdza, że wdrożenie programu ZFM musi opierać się na wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r., które obowiązywały w tym czasie.

(146)

W przypadkach gdy poszczególni beneficjenci programu ZFM otrzymali korzyść nieprzekraczającą progów określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 (170), korzyść ta nie zostanie uznana za pomoc państwa, a zatem nie będzie objęta zakazem wynikającym z art. 87 ust. 1 Traktatu WE (obecnie art. 107 ust. 1 TFUE), o ile spełnione zostaną wszystkie pozostałe warunki określone w tym rozporządzeniu. W tym samym duchu beneficjenci programu ZFM, którzy otrzymali korzyść nieprzekraczającą progów określonych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 (171) (które ma zastosowanie z mocą wsteczną do niniejszej sprawy na mocy jego art. 7 ust. 1), nie otrzymali pomocy państwa objętej art. 107 ust. 1 TFUE, o ile spełnione są wszystkie pozostałe warunki określone w tym rozporządzeniu.

(147)

Na podstawie danych ilościowych dostarczonych przez Portugalię wydaje się, że w wielu przypadkach kwota pomocy otrzymanej przez beneficjentów ZFM jest niższa od progu de minimis wynoszącego 200 000 EUR.

(150)

Portugalia uważa, że program ZFM wdrożony przez władze portugalskie jest zgodny ze zobowiązaniami, które Portugalia podjęła w momencie zgłoszenia, oraz z decyzjami Komisji z 2007 r. i 2013 r.

(151)

Program ZFM oceniono na podstawie wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. jako regionalną pomoc operacyjną i zatwierdzono decyzjami Komisji z 2007 r. i 2013 r. W ramach programu ZFM przyznano pomoc w formie obniżenia podatku dochodowego od osób prawnych od zysków wynikających z działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze, zwolnienia z innych podatków, do maksymalnych kwot pomocy, obliczanych na podstawie maksymalnych pułapów podstawy opodatkowania opartych na liczbie miejsc pracy zajmowanych w każdym roku obrotowym przez beneficjentów.

(152)

W trakcie procesu zgłaszania, który doprowadził do przyjęcia decyzji Komisji z 2007 r., Portugalia nie zakwestionowała faktu, że obniżki podatkowe przewidziane w programie będą ograniczone do działalności prowadzonej na Maderze, jak przypomniano w pkt 32 decyzji o wszczęciu postępowania (173).

(153)

W wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. dopuszcza się regionalną pomoc operacyjną tylko w wyjątkowych przypadkach (174): "pomoc taka może zostać przyznana w regionach kwalifikujących się do pomocy w ramach odstępstwa na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a) Traktatu WE (obecnie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE), pod warunkiem że: (i) jest ona uzasadniona z uwagi na jej wkład w rozwój regionalny i jej charakter; oraz (ii) jej poziom jest proporcjonalny do ograniczeń, które ma złagodzić" (175).

(154)

Nie ma wątpliwości, że Madera jest regionem najbardziej oddalonym dla celów art. 349 TFUE i dlatego kwalifikuje się na mocy art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE.

(155)

Wkład programu pomocy operacyjnej w rozwój regionalny regionu musi być jednak oceniany w odniesieniu do i proporcjonalnie do utrudnień występujących w tym regionie, które w przypadku regionów najbardziej oddalonych są strukturalnymi i trwałymi utrudnieniami uznanymi przez TFUE, takimi jak oddalenie, charakter wyspiarski, niewielkie rozmiary, trudna topografia i klimat, zależność gospodarcza od niewielkiej liczby produktów, jak zapisano w art. 349 TFUE.

(156)

Jak przypomniano w pkt 30 decyzji o wszczęciu postępowania, raison d'etre regionalnej pomocy operacyjnej dla regionów najbardziej oddalonych jest rekompensata dodatkowych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa w tych regionach w związku z tymi utrudnieniami.

(157)

W ocenie programu ZFM dodatkowe koszty zidentyfikowano i określono ilościowo w oparciu o badanie przedstawione przez władze portugalskie. W decyzji Komisji z 2007 r. ocena proporcjonalności środka została przeprowadzona na podstawie tych określonych ilościowo kosztów dodatkowych, na zagregowanym poziomie ZFM i na poziomie każdego beneficjenta zarejestrowanego w ZFM (176).

(158)

Jeżeli chodzi o pochodzenie zysków objętych obniżką podatku dochodowego, Portugalia argumentuje, że kwestię tę należy oceniać przez pryzmat wkładu programu w rozwój regionalny RAM i nie należy ograniczać jej geograficznie do danego regionu, ponieważ ograniczyłoby to zakres systemu wsparcia, przekształcając go w instrument służący wyłącznie do pokrywania dodatkowych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w RAM (177). Portugalia utrzymuje również, że wdrożony program jest spójny z międzynarodowymi standardami podatkowymi oraz że przedsiębiorstwa mające siedzibę w ZFM prowadzą tam znaczną część swojej działalności w rozumieniu opracowanego przez OECD planu przeciwdziałania BEPS i podlegają podatkowym wymogom prawnym oraz licznym kontrolom (178). Zainteresowane strony zasadniczy poparły to twierdzenie (179).

(159)

Wbrew twierdzeniom Portugalii (180) spółki zarejestrowane w ZFM ponoszą tego rodzaju dodatkowe koszty wyłącznie w przypadku gdy faktycznie i fizycznie prowadzą swoją działalność na Maderze, co oznacza, że generowane przez nie zyski stanowią rezultat działań bezpośrednio obciążonych takimi dodatkowymi kosztami. Inne rodzaje zysków, które nie są obciążone tymi kosztami ponieważ uzyskuje się je w rezultacie działań prowadzonych poza terytorium tego regionu, nie mogą zostać włączone do podstawy opodatkowania odnoszącej korzyści związane ze środkiem podatkowym.

(160)

Komisja zwraca uwagę na fakt, że przez cały okres monitorowania przeprowadzonego w 2015 r. Portugalia jednoznacznie utrzymywała i potwierdzała w toku formalnego postępowania wyjaśniającego, że beneficjenci niekoniecznie muszą prowadzić swoją działalność w regionie i że nawet działalność prowadzona poza regionem jest objęta pomocą w ramach programu (zob. motywy 20 i 21 niniejszej decyzji).

(161)

W opinii Komisji tzw. ograniczenie geograficzne pochodzenia zysków kwestionowane przez władze portugalskie wynika z prostego przełożenia podstawowych zasad zawartych w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r., które przedstawiono w decyzjach Komisji z 2007 r. i 2013 r., i że proces wdrażania programu ZFM dotyczącego pochodzenia zysków jest niezgodny z przepisami w zakresie pomocy operacyjnej zawartymi w tych wytycznych.

(162)

W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń co do spójności programu z międzynarodowymi standardami podatkowymi i podatkowymi wymogami prawnymi. Na potrzeby kontroli pomocy państwa to, czy beneficjenci faktycznie i fizycznie prowadzili daną działalność, należy oceniać przez pryzmat zasad dotyczących pomocy operacyjnej zawartych w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. przywołanych w motywach 156 i 157 niniejszej decyzji, a nie przez pryzmat umów podatkowych OECD, które służą realizacji innych, ściśle określonych celów podatkowych.

(163)

Podobnie Komisja zwraca uwagę na fakt, że wymogi prawne dotyczące odrębnego księgowania dochodu generowanego w ZFM do celów podatkowych opisane w motywie 21 niniejszej decyzji nie są jako takie wystarczające do rozwiania wątpliwości Komisji dotyczących odpowiedniej podstawy opodatkowania dla systemu ZFM, ponieważ kwestie dotyczące generowania dochodu w programie ZFM podlegającej temu wymogowi nie zostały zdefiniowane w odniesieniu do zasad dotyczących pomocy operacyjnej zawartych w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r.

(164)

Przeciwnie, takie rozdzielenie rachunków księgowych świadczy wyłącznie o tym, że w odniesieniu do zysków generowanych w rezultacie transakcji między beneficjentami pomocy, z jednej strony, a podmiotami mającymi siedzibę w ZFM, z drugiej strony, a także podmiotami mającymi siedzibę poza terytorium Portugalii stosowano niższą stawkę podatkową. Opisane rozdzielenie rachunków nie pozwala jednak na wysnucie żadnych wniosków w kwestii tego, czy wspomniane transakcje były wynikiem działań faktycznie i fizycznie przeprowadzonych przez beneficjentów pomocy na terytorium Madery i poza nim.

(165)

Komisja zwraca również uwagę na fakt, że szczegółowe kontrole podatkowe w przedmiocie podstawy opodatkowania i pochodzenia zysków przeprowadzano w związku z podejściem władz portugalskich, o którym wspomniano w motywie 158 niniejszej decyzji, i że nie brano w nich pod uwagę związku między kwalifikującymi się zyskami a dodatkowymi kosztami ponoszonymi w ZFM, o czym świadczą wytyczne w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. i późniejsze decyzje Komisji z 2007 r. i 2013 r.

(166)

Dlatego też Komisja uważa, że przedstawione przez władze portugalskie argumenty dotyczące zgodności z przepisami podatkowymi, wymogami prawnymi i kontrolami związanymi z podatkami nie są istotne z punktu widzenia oceny wdrażania programu ZFM przez pryzmat wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. i decyzji Komisji z 2007 r. i 2013 r.

(167)

W związku z powyższym Komisja uważa, że przedstawione przez nią wątpliwości dotyczące pochodzenia zysków, w odniesieniu do których zastosowano ulgę podatkową w ZFM, nie zostały rozwianie, i stwierdza, że wdrażanie programu ZFM w odniesieniu do tego kryterium narusza decyzje Komisji z 2007 r. i 2013 r.

(168)

Jak wspomniano w motywie 151 niniejszej decyzji, maksymalne kwoty pomocy, którą można przyznać beneficjentom zarejestrowanym w ZFM w ramach zatwierdzonego regionalnego programu pomocy operacyjnej, oblicza się na podstawie maksymalnych pułapów podstawy opodatkowania wyliczanych w oparciu o miejsca pracy, w jakich beneficjenci byli zatrudnieni każdego roku budżetowego.

(169)

Komisja zwraca uwagę na fakt, że tworzenie/utrzymywanie miejsc prac było warunkiem uzyskania dostępu do programu i było uwzględnione w metodzie obliczania kwoty pomocy w ramach programu ZFM zgodnie z informacjami przekazanymi przez Portugalię (181) - ustalenia te zatwierdzono w decyzjach Komisji z 2007 r. i 2013 r.

(170)

Ponadto w decyzji Komisji z 2007 r. oceniono, że działania w zakresie tworzenia miejsc pracy podejmowane w ramach programu ZFM wnoszą wkład w rozwój regionalny (182).

(171)

Komisja odnotowuje również, że działania związane z tworzeniem/utrzymywaniem miejsc pracy stanowiły nieodłączny element zatwierdzonego regionalnego programu ZFM. Z tego względu liczba miejsc pracy stanowi jeden z parametrów powiązanych z kwotą pomocy i jest miarą wkładu programu w rozwój regionalny, dlatego też - na potrzeby obydwu tych celów - powinno się ją obliczać na podstawie obiektywnej, sprawdzonej metody stosowanej w praktyce decyzyjnej w sprawach dotyczących pomocy państwa.

(172)

Władze portugalskie odrzucają wąską definicję miejsc pracy bazującą na EPC lub rocznych jednostkach roboczych, którą Komisja stosuje do obliczania kwot pomocy. Władze portugalskie argumentują, że stosowana przez nie "definicja miejsca pracy" jest zgodna z przepisami prawa pracy na szczeblu krajowym i międzynarodowym, że beneficjenci podlegają licznym kontrolom, których wyniki zostały udostępnione Komisji, i że wdrażanie programu należy zatem uznać za zgodne z decyzjami Komisji z 2007 r. i 2013 r.

(173)

Wbrew twierdzeniom władz portugalskich (183), Komisja uważa, że stosowanie metody przedstawionej w pkt 58 wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r., w szczególności w powiązanym z tym punktem przypisie 52, do obliczania liczby utworzonych/utrzymanych miejsc pracy, zgodnie z którą "liczba pracowników oznacza liczbę rocznych jednostek roboczych (RJR), czyli liczbę osób zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy w ciągu jednego roku, przy czym liczba osób zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy i wykonujących prace sezonowe stanowi ułamkowe części RJR", jest odpowiednie, nawet jeżeli definicja ta znajduje się wyłącznie w sekcji RAG 2007 dotyczącej regionalnej pomocy inwestycyjnej. O metodzie tej wspomniano również w art. 5 zalecenia Komisji dotyczącego definicji mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (184), które ma ogólne zastosowanie do przepisów Unii, a w szczególności do unijnych zasad pomocy państwa, ponieważ wspomniane zalecenia były konsekwentnie załączane jako załącznik I do GBER z 2008 r. i do GBER z 2014 r.

(174)

Wbrew argumentom władz portugalskich taka definicja miejsc pracy bazująca na EPC i RJR w najlepszy i niedyskryminacyjny sposób ujmuje wszystkie rodzaje stosunków pracy i umów o pracę, wszystkie rodzaje zatrudnienia na czas nieokreślony i na czas określony, a także wszystkich pracowników i członków zarządu podlegających różnego rodzaju umowom o pracę zawartym z różnymi przedsiębiorstwami, telepracowników i czas faktycznie przepracowany przez pracownika dla przedsiębiorstwa w ZFM, które oblicza się w obiektywny i weryfikowalny sposób. Komisja zachowuje neutralność w kwestii charakteru stosunków pracy zawieranych na mocy prawa krajowego, o ile metodę obliczania miejsc pracy do celów związanych z pomocą państwa stosuje się w obiektywny sposób.

(175)

Komisja odnotowuje ponadto, że - niezależnie od definicji zawartej w przypisie 52 w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. - władze portugalskie nie zastosowały żadnej definicji miejsc pracy, która zapewniałaby możliwość skutecznego policzenia liczby miejsc pracy utworzonych i utrzymanych na Maderze. Jak wspomniano w motywie 28 niniejszej decyzji, władze portugalskie uznawały za miejsca pracy kwalifikujące się do objęcia ich programem ZFM wszelkie przypadki zatrudnienia zgłaszane przez beneficjentów w ich rocznych deklaracjach podatkowych niezależnie od ich charakteru prawnego ani liczby godzin, dni i miesięcy czynnej pracy w skali roku. Robiły to bez weryfikowania faktycznego czasu spędzanego na pracy przez pracowników poszczególnych beneficjentów, po czym przekształcały ten czas w EPC.

(176)

Biorąc pod uwagę wyniki monitorowania przeprowadzonego w 2015 r. i informacje przekazane przez Portugalię w toku formalnego postępowania wyjaśniającego, Komisja stwierdza, że władze portugalskie - na podstawie deklaracji składanych przez beneficjentów - nie były w stanie zweryfikować faktycznego istnienia ani trwałości miejsc pracy zgłoszonych zgodnie z wnioskiem zawartym w decyzjach Komisji z 2007 r. i 2013 r. właśnie z uwagi na brak wspólnej metody obliczania celów, z której można byłoby skorzystać w odniesieniu do wszystkich przypadków zawarcia stosunków pracy.

(177)

Komisja zwraca również uwagę, że władze portugalskie nie potwierdziły, że wszystkie miejsca pracy zgłoszone w związku ze stosowaniem programu ZFM były zajmowane przez pracowników wnoszących wkład w działalność prowadzoną faktycznie i fizycznie na Maderze. Władze portugalskie wskazały, że w niektórych przypadkach fakt niezgłoszenia liczby pracowników w deklaracjach rocznych pozostawał bez wpływu na ocenę dotyczącą należnego podatku i korzyści podatkowych; w niektórych innych przypadkach w trakcie monitorowania przeprowadzonego w 2015 r. wykryto dowody świadczące o istnieniu miejsc pracy poza ZFM i Maderą, a nawet poza terytorium Unii. Ponadto Komisja odnotowuje, że pomimo szeregu wniosków Komisji w tym zakresie władze portugalskie nie przekazały informacji na temat miejsca faktycznego świadczenia pracy przez pracowników wszystkich beneficjentów z ZFM (185).

(178)

Komisja przyznaje, że władze portugalskie przekazały dokumentację świadczącą o tym, że beneficjentów programu ZFM poddawano licznym kontrolom. Wbrew twierdzeniu władz portugalskich, Komisja nigdy nie kwestionowała samego faktu przeprowadzania kontroli podatkowych przez władze portugalskie, ale wyłącznie skuteczność tych kontroli mierzoną precyzją obliczeń dotyczących liczby miejsc pracy oferowanych przez poszczególnych beneficjentów programu ZFM oraz oceną związku między tworzonymi miejscami pracy a działalnością prowadzoną faktycznie i fizycznie na Maderze. Dokumentacja udostępniona Komisji potwierdza, że kontrole podatkowe były faktycznie przeprowadzane. Zgromadzone dane są jednak nieistotne z punktu widzenia pomocy państwa, ponieważ w trakcie kontroli nie zweryfikowano dwóch problemów mających kluczowe znaczenie dla omawianej sprawy: precyzyjnego obliczenia liczby miejsc pracy oferowanych przez poszczególnych beneficjentów programu ZFM oraz związku między tworzonymi miejscami pracy a działalnością prowadzoną faktycznie i fizycznie na Maderze.

(179)

W związku z powyższym Komisja uważa, że przedstawione przez nią wątpliwości dotyczące tworzenia/utrzymywania miejsc pracy w ZFM nie zostały rozwiane, i stwierdza, że wdrażanie programu ZFM w odniesieniu do tego kryterium narusza decyzje Komisji z 2007 r. i 2013 r.

(181)

Władze portugalskie argumentują, że nigdy nie przyjęły wykładni warunków dotyczących pochodzenia zysków i tworzenia miejsc pracy przedstawionej przez Komisję w jej decyzjach z 2007 r. i 2013 r. Władze portugalskie twierdzą ponadto, że wspomniane wymogi nie mają wiążącego charakteru, ponieważ przywołane decyzje zostały przyjęte na podstawie wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r., które władze portugalskie również uznają za niewiążące (186).

(182)

Władze portugalskie argumentują również, że do definicji tworzenia miejsc pracy, o której mowa w decyzji Komisji z 2007 r. i która bazuje na EPC i RJR, nie odniesiono się w części wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. poświęconej pomocy operacyjnej, czego Komisja nie kwestionuje (187). Dlatego też w opinii władz portugalskich program ZFM powinien zostać oceniony wyłącznie na podstawie pkt 76-83 wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r.

(183)

Komisja zwraca uwagę na fakt, że władze portugalskie przyjęły wytyczne w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. i późniejsze właściwe środki (188) pismem z 10 maja 2006 r., sugerując, że każdy program pomocy regionalnej musi być zgodny z zasadami ustanowionymi w tych wytycznych (189).

(184)

W pkt 76 i 80 wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. dopuszczono możliwość przyznawania pomocy operacyjnej dla regionów najbardziej oddalonych, o ile: (i) miała ona na celu zrekompensowanie przedsiębiorstwom dodatkowych kosztów związanych z działalnością gospodarczą, a wynikających z czynników określonych w art. 299 ust. 2 [obecnie art. 349] TFUE; (ii) była uzasadniona z uwagi na jej wkład w rozwój regionalny; oraz (iii) była proporcjonalna do ograniczeń, które ma złagodzić.

(185)

Dlatego też w zakresie, w jakim program ZFM przynosił korzyści przedsiębiorstwom, które nie prowadziły swojej działalności faktycznie i fizycznie w regionie i które w związku z tym nie ponosiły dodatkowych kosztów wspomnianych w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r., wdrażanie programu odbywało się niezgodnie z wymogami, o których mowa w motywie 184 niniejszej decyzji.

(186)

Ponadto wobec braku oceny spełnienia warunku dotyczącego tworzenia/utrzymywania miejsc pracy w kontekście koncepcji tworzenia miejsc pracy przedstawionej w sekcji wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. poświęconej pomocy inwestycyjnej lub w praktyce Komisji związanej z wydawaniem decyzji w sprawach dotyczących pomocy państwa program ZFM wdrożony przez władze portugalskie w żadnym wypadku nie zostałby uznany za spełniający warunki dotyczące pomocy operacyjnej ustanowione w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. z uwagi na brak związku między pochodzeniem zysków a faktycznymi dodatkowymi kosztami.

(188)

Władze portugalskie argumentują, że Komisja powinna ocenić wpływ programu ZFM "w sposób zgodny z polityką UE dotyczącą regionów najbardziej oddalonych, koncentrując się na spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej", a także wziąć pod uwagę fakt, że stanowi on "najskuteczniejszy instrument polityki gospodarczej sprzyjający spójności, wzrostowi gospodarczemu i zrównoważonemu rozwojowi ekonomicznemu Madery" (190).

(189)

Zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać również uznana pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, o których mowa w art. 349, z uwzględnieniem ich sytuacji strukturalnej, gospodarczej i społecznej.

(190)

W wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. Komisja określiła warunki, na jakich pomoc regionalną można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, oraz ustaliła kryteria określania obszarów spełniających warunki, o których mowa w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE. Zgodnie z orzecznictwem (191), przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez ich publikację, że będzie je ona stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama wyznacza sobie granice uprawnień dyskrecjonalnych i co do zasady nie może odejść od tych norm bez narażania się na sankcje z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Z tego względu Komisja jest zobowiązana ocenić omawianą sprawę zgodnie z mającymi zastosowanie wytycznymi, tj. wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r., chyba że władze portugalskie wykazałyby, że w omawianym przypadku doszło do wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności innych niż okoliczności przewidziane w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r., które zmusiłyby Komisję do ocenienia programu ZFM bezpośrednio na podstawie przepisów Traktatu. W przedmiotowej sprawie władze portugalskie nie powołały się jednak nawet na wystąpienie takich nadzwyczajnych okoliczności, nie wspominając już o przedstawieniu dowodów na potwierdzenie ich zaistnienia. Choć ocena zgodności programu ZFM wdrożonego przez władze portugalskie powinna zostać zatem przeprowadzona zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r., w trosce o kompletność Komisja oceni mimo wszystko w poniższych motywach, czy program ZFM wdrożony przez władze portugalskie mógłby zostać uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym bezpośrednio na podstawie przepisów TFUE.

(191)

Władze portugalskie argumentują, że program ZFM przyczynia się do rozwoju gospodarczego RAM uznawanego za region najbardziej oddalony zgodnie z TFUE. Władze portugalskie przedstawiły argumenty dotyczące wpływu programu na poziomie makroekonomicznym.

(192)

Władze portugalskie utrzymują w szczególności, że program ZFM w istotnym stopniu przyczynia się do konsolidacji budżetowej RAM. W opinii regionalnego organu podatkowego Madery wkład wnoszony przez przedsiębiorstwa objęte ZFM do budżetu regionalnego Madery oscylował średnio na poziomie około [10-20] % w latach 2012-2018 (192).

(193)

W związku z powyższym Komisja uważa, że - wbrew swojemu wstępnemu twierdzeniu wyrażonemu w pkt 33 decyzji o wszczęciu postępowania - program ZFM mógłby przyczynić się do rozwoju regionalnego Madery będącej regionem najbardziej oddalonym, a tym samym przyczynić się do osiągnięcia celu leżącego we wspólnym interesie.

(194)

Pomoc operacyjna ma na celu uwolnienie przedsiębiorstwa od kosztów, które musi ono w normalnych warunkach ponosić w ramach zwykłego zarządu lub działalności (193).

(195)

W związku z powyższym tego rodzaju pomoc może zostać w wyjątkowych okolicznościach przyznana regionom najbardziej oddalonym kwalifikującym się do jej otrzymania na podstawie odstępstwa przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. a) Traktatu WE [obecnie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE], o ile ma ona na celu zrekompensowanie dodatkowych kosztów związanych z działalnością gospodarczą, a wynikających z czynników określonych w art. 299 ust. 2 Traktatu WE [obecnie art. 349 TFUE] (194).

(196)

Komisja zwraca również uwagę na fakt, że przedsiębiorstwa, które zostały objęte wdrożonym programem, były zwolnione ze standardowych opłat podatkowych, mimo że niektóre przedsiębiorstwa prowadziły działalność, która nie wiązała się z poniesieniem przez nie dodatkowych kosztów wynikających z utrudnień strukturalnych występujących w regionie, jak wykazano w ocenie przeprowadzonej w sekcjach 6.2.1 i 6.2.2 niniejszej decyzji.

(197)

W tym kontekście, ponieważ program ZFM nie został wdrożony w celu wyeliminowania trudności strukturalnych, jakie przedsiębiorstwa prowadzące działalność na Maderze mogą faktycznie napotkać, nie można uznać go za odpowiedni ani proporcjonalny zgodnie z zasadami/warunkami regionalnej pomocy operacyjnej przyznawanej w celu wspierania rozwoju gospodarczego regionów najbardziej oddalonych (art. 349 TFUE), z uwzględnieniem ich sytuacji strukturalnej, gospodarczej i społecznej.

(199)

W opinii władz portugalskich przepisy GBER z 2014 r. nie mają zastosowania z mocą wsteczną do przypadków przyznania pomocy indywidualnej w ramach programu ZFM w celu zadeklarowania ich zgodności (195). Władze portugalskie uważają ponadto, że dokonanie elastycznej wykładni przepisów GBER z 2014 r. nie wiązałoby się z koniecznością nałożenia na beneficjentów programu ZFM obowiązku prowadzenia ich działalności gospodarczej na Maderze. Przypadki przyznania pomocy indywidualnej muszą być analizowane pod kątem ich zgodności z warunkami udzielania regionalnej pomocy operacyjnej ustanowionymi w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r., które zostały również uwzględnione w decyzjach Komisji z 2007 r. i 2013 r.

(200)

Ponieważ władze portugalskie wdrożyły program z naruszeniem decyzji Komisji z 2007 r. i 2013 r. i ponieważ nie można uznać go za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r., Komisja musi zbadać, czy przypadki przyznania pomocy indywidualnej w ramach tego programu mogłyby mimo to zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym (196) na podstawie przepisów GBER z 2014 r., które mogą mieć zastosowanie z mocą wsteczną do pomocy indywidualnej, o ile spełnione zostały stosowne warunki (197).

(201)

Zgodnie z art. 15 ust. 4 GBER z 2014 r. "[w] regionach najbardziej oddalonych programy pomocy operacyjnej pokrywają dodatkowe koszty operacyjne poniesione w tych regionach i będące bezpośrednim skutkiem co najmniej jednego z trwałych niekorzystnych warunków, o których mowa w art. 349 Traktatu, jeśli beneficjenci prowadzą działalność gospodarczą w najbardziej oddalonych regionach, pod warunkiem że roczna kwota pomocy na jednego beneficjenta w ramach wszystkich programów pomocy operacyjnej realizowanych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem nie przekracza jednego z poniższych odsetków: a) 35 % wartości dodanej brutto wytworzonej w ciągu roku przez beneficjenta w danym regionie najbardziej oddalonym; b) 40 % rocznych kosztów pracy poniesionych przez beneficjenta w danym regionie najbardziej oddalonym; c) 30 % rocznych obrotów beneficjenta uzyskanych w danym regionie najbardziej oddalonym". Jak wspomniano w przywołanym artykule, uzasadnieniem tego rodzaju nadzwyczajnego zatwierdzenia pomocy operacyjnej dla przedsiębiorstwa jest konieczność pokrycia dodatkowych kosztów związanych z prowadzeniem działalności w regionie najbardziej oddalonym.

(202)

Region Autonomiczny Madery jest regionem najbardziej oddalonym wymienionym w art. 349 TFUE. Dlatego też, zgodnie z art. 15 ust. 4 GBER z 2014 r., kwalifikuje się on do otrzymania pomocy regionalnej na podstawie odstępstwa przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, o ile: (i) beneficjenci prowadzą działalność gospodarczą w regionie najbardziej oddalonym; oraz (ii) roczna kwota pomocy nie przekracza maksymalnego odsetka rocznej wartości dodanej brutto, rocznych kosztów pracy ani rocznych obrotów poniesionych/wytworzonych przez beneficjenta w danym regionie.

(203)

Komisja zwraca uwagę na fakt, że wdrożony środek obejmuje korzyści podatkowe obniżające koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa w toku prowadzonej przez siebie działalności. Z tego względu stanowi on pomoc przyznawaną na rzecz przedsiębiorstw, które mogą korzystać z niej w ramach ZFM.

(204)

Na podstawie informacji przekazanych przez władze portugalskie w trakcie monitorowania przeprowadzonego w 2015 r. beneficjenci programu ZFM wdrożonego przez władze portugalskie niekoniecznie faktycznie prowadzą działalność na Maderze. Ponadto kwoty pomocy niekoniecznie są związane z wartością dodaną brutto, kosztami pracy lub obrotem wygenerowanym na Maderze.

(205)

W związku z powyższym Komisja uważa, że przypadki przyznania pomocy indywidualnej w ramach programu ZFM wdrożonego przez władze portugalskie naruszają przepisy GBER z 2014 r.

(208)

Zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i utrwalonym orzecznictwem sądów unijnych w przypadku stwierdzenia niezgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym Komisja jest uprawniona do podjęcia decyzji o zmianie formy lub wycofaniu pomocy przez państwo członkowskie (199). Z utrwalonego orzecznictwa sądów unijnych wynika również, że nałożenie na państwo członkowskie obowiązku wycofania pomocy uznanej przez Komisję za niezgodną z rynkiem wewnętrznym służy przywróceniu stanu pierwotnego (200).

(209)

W tym kontekście sądy unijne ustaliły, że cel ten uznaje się za osiągnięty, jeżeli beneficjent pomocy niezgodnej z prawem dokonał jej zwrotu i utracił korzyść posiadaną względem konkurentów na rynku wewnętrznym, a ponadto została przywrócona sytuacja sprzed wypłaty pomocy (201).

(210)

Zgodnie z przedmiotowym orzecznictwem art. 16 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2015/1589 stanowi, że: "[w] przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy niezgodnej z prawem, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta".

(211)

Zatem biorąc pod uwagę fakt, że środek będący przedmiotem postępowania został wprowadzony z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE i że należy go uznać za pomoc niezgodną z prawem i rynkiem wewnętrznym, pomoc powinna zostać odzyskana w celu przywrócenia sytuacji istniejącej na rynku wewnętrznym przed przyznaniem pomocy. Proces odzyskiwania środków powinien objąć czas od dnia przekazania pomocy beneficjentowi do dnia jej skutecznego odzyskania. Do kwot podlegających odzyskaniu należy doliczyć odsetki do momentu skutecznego odzyskania środków.

(212)

Pomoc przyznana bezprawnie i niezgodna ze wspólnym rynkiem musi zostać odzyskana od przedsiębiorstw, które z niej rzeczywiście skorzystały. Jeśli jednak Komisja nie jest w stanie wymienić w treści decyzji wszystkich przedsiębiorstw, które otrzymały pomoc niezgodną z prawem i rynkiem wewnętrznym, musi tego dokonać zainteresowane państwo członkowskie. Przystępując do wykonania decyzji dane państwo członkowskie analizuje indywidualną sytuację każdego przedsiębiorstwa, którego dotyczy decyzja.

(213)

W tym konkretnym przypadku potencjalnymi beneficjentami pomocy państwa niezgodnej z prawem i z rynkiem wewnętrznym są osoby fizyczne i prawne, które zarejestrowały się w ZFM w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2014 r. Spośród tej początkowej grupy beneficjentów władze portugalskie powinny wykluczyć z procedury odzyskiwania środków osoby fizyczne i prawne, w przypadku których można przedstawić dowody świadczące o tym, że: (i) spełniły warunki wymagane do czerpania korzyści związanych z programem ZFM zatwierdzonym w decyzjach Komisji z 2007 r. i 2013 r., tj. generowane przez nich zyski były powiązane z działalnością faktycznie i fizyczne prowadzoną na Maderze oraz faktycznie tworzyły/utrzymywały one miejsca pracy w tym regionie; lub (ii) całkowita kwota korzyści uzyskanych przez poszczególnych beneficjentów programu nie przekracza progów wyznaczonych w rozporządzeniu (UE) nr 1998/2006 (202) lub rozporządzeniu (UE) nr 1407/2013 (203), o ile wspomniane korzyści spełniają również pozostałe warunki określone w tych rozporządzeniach, lub (iii) pomoc indywidualna otrzymana przez danego beneficjenta spełnia warunki ustanowione w rozporządzeniu przyjętym na podstawie art. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1588 (204), takim jak GBER z 2014 r.

(214)

Pozostałe osoby fizyczne lub prawne, które skorzystały z programu ZFM, to beneficjenci pomocy państwa przyznanej niezgodnie z prawem, od których władze portugalskie są zobowiązane odzyskać korzyść uzyskaną przez nich dzięki pomocy.

(228)

Komisja stwierdza, że władze portugalskie wdrożyły program ZFM niezgodnie z prawem, naruszając tym samym przepisy art. 108 ust. 3 TFUE, oraz że pomoc przyznana poszczególnym beneficjentom w ramach tego programu jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym,